مرکز پژوهش‌های مجلس گزارش داد

قانون مدیریت خدمات کشوری در ۱۰ سال اجرا دستاوردی نداشته است

مرکز پژوهش‌های مجلس در اظهارنظر کارشناسی درباره «لایحه اصلاح و دائمی نمودن قانون مدیریت خدمات کشوری» به مروری بر کلیات لایحه و محورهای تصمیم گیری پرداخت.

قانون مدیریت خدمات کشوری در ۱۰ سال اجرا دستاوردی نداشته است

گیلان خبر: مرکز پژوهش‌های مجلس در اظهارنظر کارشناسی درباره «لایحه اصلاح و دائمی نمودن قانون مدیریت خدمات کشوری» به مروری بر کلیات لایحه و محورهای تصمیم‌گیری پرداخت.

در بخش خلاصه مدیریتی این گزارش آمده است:  قانون مدیریت خدمات کشوری که در تاریخ 1386.7.18 به تأیید شورای نگهبان رسیده است، مقرر است تا پس از پشت سر گذاشتن بیش از ده سال مهلت اجرای آزمایشی به عنوان یکی از مهم‌ترین قوانین کشور، به صورت دائمی درآید و نقش کلیدی و با اهمیت خود را در ساماندهی نظام اداری کشور ایفا نماید.

اهمیت این قانون به کلیدی بودن نقش بوروکراسی و نظام اداری در توسعه کشور مربوط می‌شود که از یک طرف مجری نظام اداری و ابزار اجرای برنامه‌های توسعه کشور و از طرف دیگر خود موجود و مولد برنامه‌های توسعه است.

به عبارت دیگر با ظرفیت‌های موجود فرهنگی، نیروی انسانی، ساختاری و تکنولوژیک موجود در نظام اداری است که زمینه مناسب برای اجرای راهبردهای تدوین شده در سطح کلان یک کشور فراهم می‌شود و نیز با توجه به ویژگی‌های این ظرفیت اداری نگرش و توان خاصی برای تدوین برنامه‌های توسعه‌ای به وجود می‌آید و موجب می‌شود، تا ایده‌های پیشرفت در بستر توانمندی‌ موجود در این حوزه به وجود آمده، شکل یافته و به بلوغ برسد.

در واقع ویژگی‌های نظام اداری در هر نظامی گویای نگرش آن نظام به چگونگی کارگردانی و مدیریت کشور است و نقش نظام اداری در ساختارهای سیاسی، اقتصادی، فرهنگی، اجتماعی و تأثیر آن در تحقق اهداف نظام‌های کلان جامعه به اندازه‌ای تعیین کننده است که بدون نوسازی و متکامل کردن آن تحقق چشم‌انداز بلندمدت کشور ممکن نخواهد بود.

قانون مدیریت خدمات کشوری که بعد از 40 سال حاکمیت قانون استخدام کشوری، برنامه‌های تحول در بوروکراسی کشور را هدف قرار داده است، جامع‌ترین برنامه و جدی‌ترین سند و منشوری است که بعد از انقلاب اسلامی، هدایت راهبردی تحول در نظام اداری کشور را برعهده گرفته و لازم است که به دلیل اهمیت آن در کیفیت اداره عمومی، به صورت جامعه، عمیق و کارشناسانه مورد توجه قرار گرفته و از همه ظرفیت‌های علمی و عملی دستگاه‌ کارشناسی نظام بهره‌برداری مناسب برای بازنگری در آن انجام پذیرد.

محتوای قانون مدیریت خدمات کشوری را می‌توان پیرامون دو موضوع کلی «نقش و اندازه دولت و شیوه ارائه کالاها و خدمات عمومی توسط دولت» و «مناسبات دولت با کارکنان» طبقه‌بندی کرد. تعریف امور حاکمیتی و تصدیگری که جایگاه و حدود وظایف و فعالیت‌های دولت را در دو فصول اول و دوم قانون تعیین نموده است، مهمترین و جوهری‌ترین مفهومی است که بر سایر فصول سایه انداخته و جهت‌گیری این قانون را تعیین نموده است.

شاید بتوان ورود این قانون به عرصه‌‌هایی فراتر از مناسبات دولت و کارکنان را که وجه تمایز اصلی این قانون با قانون استخدام کشوری مصوب 1345 است را به خاستگاه زمانی این قانون مرتبط دانست، یعنی زمانی که سیاست‌هایی چون کوچک‌سازی یا متناسب‌سازی نقش و اندازه دولت و بهره‌گیری از الگوهای بخش خصوصی در ادبیات مدیریت دولتی حاکم شدند (دهه 1980) و در ایران نیز با یک تأخیر چند ساله مورد توجه قرار گرفتند.

البته نفس این موضوع مورد تردید نیست و ورود تفکرات علمی و جهانی، طبیعی و قابل پذیرش است. ولی آنچه غیر طبیعی می‌نماید بی‌توجهی به شرایط متفاوت بستر تاریخی و اجتماعی ایران و عدم متناسب‌سازی الگوهای وارداتی با شرایط و مقتضیات کشور می‌باشد.

لایحه پیشنهادی در فصول مرتبط با نقش‌ و اندازه دولت، برخی مناسب و قواعد مالی و اداری جدید را در شیوه ارائه کالاها و خدمات عمومی دستگاه‌های دولتی پیشنهاد داده است بدون اینکه آسیب‌شناسی درستی از اجرای ده‌ ساله این قانون داشته باشد.

ابداع پدیده‌هایی نوین به نام «واحدهای عملیاتی» و «مدیریت محلی» به منظور ارائه خدمات، راهبردها و فناوری‌های انجام وظایف و ایجاد «سازمان‌های تنظیم‌گری صنفی - تخصصی»، ساختارها و قواعدی را به وجود آورد که بدون شک مجموعه نظام دیوان سالاری و اداره امور کشور را تحت تأثیر قرار خواهد داد. اینک این سؤال کلیدی مطرح است که آیا در نسخه‌های تجویزی، به اقتضائات ایران و شرایط و بسترهای مورد نیاز توجه شده است؟ مطالعات تطبیقی و سیاست‌های آزموده در ایران نشان می‌دهد که اتخاذ چنین سیاست‌ها و برنامه‌هایی واجد الزاماتی همچون ظرفیت‌سازی اداری، کنترل فساد، حاکمیت قانون و تمرکززدایی سیاسی یا واگذاری قدرت است که باید مورد توجه اساسی قرار گیرد. 

تجربه اعمال اصلاحات اداری که از سال‌های پس از جنگ تحمیلی و غالباً در قوانین توسعه‌ای کشور و پس از آن در قانون اجرای سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی و فصل دوم قانون مدیریت خدمات کشوری تبلور یافت نشان از آن دارد که این سیاست‌ها غالباً بدون توجه به بسترها و الزامات فوق بوده و عملاً یا به اجرا در نیامده (از جمله قانون مدیریت خدمات کشوری که در طول حیات ده ساله خود هیچ آثار اجرایی در این حوزه نداشته است) و یا اینکه نتوانسته است اهداف مورد نظر را تأمین کند.

شاخص‌های مختلف نظیر اعتبارات هزینه‌ای، بودجه شرکت‌های دولتی، تعداد کارکنان دولت و به تبع آن اعتبارات مربوط به جبران خدمات کارکنان و رشد فزاینده‌ آن‌ها نشان از شکست این برنامه‌ها در ایران دارد. در شرایطی که تجربه شکست‌های قبلی پیش‌روی مسئولان کشور است سرنوشت واحدهای عملیاتی که حوزه‌های کلیدی کشور نظیر آموزش و پرورش و بهداشت و درمان را هدف قرار داده است، از هم‌اکنون مشخص است.

ضمن اینکه این سؤال کلیدی نیز در این رابطه مطرح است که چطور قانونی که هیچ دستاوردی در طول حیات ده ساله خود در حوزه کاهش نقش و اندازه دولت نداشته مجدداً احکام جدیدی را در همین رابطه آنهم با ابعاد به مراتب گسترده‌تری در خود جای داده است؟ همچنین این سؤال نیز مطرح است که آیا می‌توان احکامی نظیر ایجاد واحدهای عملیاتی، مدیریت‌های محلی، سازمان‌‌های تنظیم‌گر صنفی - تخصصی (با توجه به گستره اثرگذاری آنان در شیوه ارائه خدمات عمومی) که خود نیازمند طی دوره آزمایشی است را در این مرحله که قرار است قانون دائمی شود به آن الحاق کرد؟

این نکته را نیز باید مورد توجه قرار داد که پیش‌بینی وضعیت خاص برای واحدهای عملیاتی، مدیریت محلی  و سازمان‌های تنظیم‌گر صنفی به معنی تفویض اختیار مقررات‌گذاری در این زمینه‌ها به دولت است بدون اینکه چارچوب مشخصی برای آن تعیین شده است.

این لایحه در حوزه تنظیم مناسبات دولت با کارکنان (مدیریت منابع انسانی)، اصلاحاتی را در زمینه استخدام کارکنان، افزایش حداقل و حداکثر امتیازات حقوق کارکنان و مقامات، تشکیل هیأت رسیدگی به شکایات کارکنان و سن و سابقه بازنشستگی پیشنهاد داده است.

حال آنکه آسیب‌‌شناسی این حوزه به ویژه در زمینه دامنه شمول قانون (دستگاه‌های مستثنی شده از زمان تصویب قانون تا به امروز)، نظام پرداخت، نظام مدیریت عملکرد، پیش‌بینی سازوکارهای لازم برای اثربخشی سازمان‌های مردم‌نهاد، اصلاح شیوه‌های انتصاب، ارتقا یا عزل مدیران دولتی، نشان از ضعف‌های ساختاری در این حوزه‌ها دارد.

با توجه به آسیب‌های موجود در این حوزه لازم است مواردی همچون تعیین قلمرو موضوعی و دایر شمول قانون، تدوین فصلی مستقل برای تعیین ضوابط و قواعد حاکم بر سازمان‌ امور اداری و استخدامی کشور به عنوان متولی اجرای قانون، تدوین ضوابط و قواعد کلی برای کنترل رفتار مالی و اداری کلیه دستگاه‌های اجرایی فعال در بخش عمومی کشور در قبال کارکنان و مدیران خود نیز در بازنگری قانون باید مورد توجه قرار گیرد.

مطابق اصل پنجاه‌وهشتم قانون اساسی‌ صلاحیت قانونگذاری منحصر در مجلس شورای اسلامی است. مطابق اصل هشتاد و پنجم مجلس نمی‌تواند اختیار قانونگذاری را به شخص یا هیأتی واگذار کند.

این لایحه در برخی از احکام نظیر ایجاد واحدهای عملیاتی (ماده 18مکرر)، مدیریت‌های محلی (ماده 21 مکرر 1)، ایجاد سازمان‌های تنظیم‌گر صنفی - تخصصی (ماده 21 مکرر 2) و اعطای اختیارات جدید به سازمان اداری و استخدامی کشور (ماده 125 اصلاحی) به جهت اینکه در بسیاری از موارد اختیار قانون‌گذاری را به شخص یا هیأت دیگری واگذار می‌کند، شائبه مغایرت با اصل 58 و 58 قانون اساسی را دارد.

هم‌اکنون پس از گذشت بیش از ده سال از اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری، لایحه‌ای تقدیم مجلس شده که انتظار می‌رفت پس از رفع ایرادات و زوائد و الحاق کاستی‌های موجود، قانون مصوب 1386 را اصلاح نموده و آن را دائمی نماید.

در حالی که در بخش رفع ایرادات، عمده مواردی که در متن لایحه پیشنهادی اصلاح شده است، قبلاً در قالب قوانین برنامه یا بودجه سنواتی یا قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه یا قانون برنامه ششم دارای سابقه است و از این منظر جدید نیست.

لذا اصلاحات موردی در مقام عمل و اجرا، فایده عملی و تحول اساسی در پی نخواهد داشت. مشخص نبودن نظریه دولت در اداره بخش عمومی، ابهام در دایره شمول و قلمرو موضوعی قانون، عدم توجه به بسترهای لازم برای اصلاح اداری در کشور، ضعف در ساختارهای متولی اداره خدمات کشوری، فقدان ضوابط و قواعد کلی برای کنترل رفتارهای مالی و اداری و ضعف در ساماندهی مدیریت منابع انسانی از جمله آسیب‌هایی است که به نظرمی‌رسد در لایحه ارائه شده مشاهده می‌شود.

ارزیابی و بررسی‌های اولیه حکایت از آن دارد که محتوای ساختار لایحه پیشنهادی به اندازه کافی در تنظیم و تنسیق آنچه باید به آن همت گمارد، واجد روزآمدی، دانش‌گرایی، واقع‌بینی، جامع‌نگری، اثربخشی و کفایت نیست. در بررسی لایحه می‌بایست مباحث زیر مورد بررسی و اصلاح قرار گیرد:

- مباحث اضافه شده به لایحه (واحدهای عملیاتی، مدیریت محلی، ایجاد سازمان‌های تنظیم‌گر صنفی - تخصصی و...)،

- قلمرو موضوعی و دایره شمول قانون،

- ارتقای فرآیند ایین‌های تصمیم‌گیری اداری و تعیین اصول و بایسته‌های شکلی و ماهوی حاکم بر این تصمیم‌گیری‌ها،

- ضوابط و قواعد حاکم بر سازمان اداری و استخدامی کشور،

- ضوابط و قواعد کلی برای کنترل رفتار مالی و اداری کلیه دستگاه‌های اجرایی فعال در بخش عمومی کشور در قبال کارکنان و مدیران خود،

- جزئیات احکام مربوط به مناسبات دولت و کارکنان،

- بازنگری در فصل مربوط به نظام پرداخت،

- بازنگری در فصل مربوط به بازنشستگی و تأمین اجتماعی،

- بازنگری در ترکیب و صلاحیت شورای عالی اداری و شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی،


منبع: فارس

 

 

کد مطلب: 44049

ارسال نظر

پربازدیدها

انتخاب سردبیر